中国对虚拟货币的监管政策经历了从观察到限制、再到全面禁止的阶段性演变。2013年，中国人民银行等五部委发布《防范比特币风险通知》，首次明确比特币”非货币属性”，将其视为一种特定的虚拟商品，并强调普通民众在自担风险的前提下可自由参与，体现出审慎包容的态度。这一阶段监管层更倾向于了解和观察这一新兴技术及其市场行为。
到了2017年，随着首次代币发行（ICO）热潮的兴起，投机炒作加剧，金融风险迅速积聚。中国人民银行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，明确叫停各类代币发行融资活动，并要求相关交易平台关闭或出海，标志着监管进入实质性收紧阶段。自此，大量虚拟货币交易所迁移至境外运营。
而2021年十部委联合发布的《通知》则构建了全面禁止体系，不仅将虚拟货币相关业务定性为非法金融活动，还严禁境外交易所向境内居民提供服务，并扩大对OTC交易及个人间交易的法律约束，彻底切断虚拟货币在中国境内的流通路径。这标志着中国虚拟货币监管进入最严格阶段。
《通知》核心条款的监管突破
2021年9月发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，标志着中国对虚拟货币监管进入全面禁止与责任追溯的新阶段。首先，《通知》明确将虚拟货币相关业务活动定性为非法金融活动，涵盖法定货币与虚拟货币兑换、虚拟货币间交易、信息中介服务、代币发行融资及衍生品交易等行为，涉嫌非法经营、集资或证券违规，一律依法取缔并追究刑事责任。其次，针对境外交易所向境内居民提供服务的行为，《通知》规定其同样属于非法金融活动，并要求追究境内从业人员的连带法律责任，这有效堵住了此前部分平台”出海仍服务境内用户”的漏洞。最后，《通知》扩大了法律风险覆盖范围，不仅禁止集中化交易平台运作，还明确指出场外（OTC）交易及个人间交易不受法律保护，试图从源头上遏制虚拟货币流通。这一系列举措表明，监管逻辑已从早期的限制性管理转向彻底清退，构建起覆盖全链条、穿透式打击的监管体系。
金融基础设施的全面隔离措施
为彻底切断虚拟货币在国内的流通路径，十部委联合发布的《通知》从金融基础设施层面构建了严密的隔离体系。首先，在银行账户体系方面，明确要求各商业银行建立交易阻断机制，禁止任何机构或个人利用银行账户进行虚拟货币相关资金流转，一旦发现可疑交易，银行有权暂停账户操作并上报监管部门。其次，非银行支付机构也被纳入监管网络，需对资金流向实施动态监控，防止通过第三方支付渠道绕开限制。最后，《通知》还对虚拟货币衍生品实施全链条禁止，涵盖期货、期权等各类金融工具，从源头上杜绝杠杆交易和投机行为。这一系列措施标志着中国正通过系统性金融基础设施改造，将虚拟货币活动全面排除在合法金融体系之外，强化政策执行的有效性和可操作性。
行业生态的即时反应与调整
面对《通知》对虚拟货币相关业务活动的全面禁止，行业生态迅速作出调整。火币、ZKSwap、BHEX等交易平台相继宣布清退方案，标志着境内虚拟货币交易基础设施进入实质性退出阶段。其中，火币全球站明确表示停止中国大陆地区新用户注册，并计划在2021年底前完成存量用户的有序清退；ZKSwap则切断对中国IP地址的服务支持；BHEX更是选择永久关闭平台。
与此同时，部分交易所开始探索技术架构层面的去中心化转型，试图通过链上治理和智能合约执行来规避监管风险。这种模式虽仍处于早期阶段，但已在一定程度上反映出行业对合规路径的主动适应。
此外，OTC做市商也加速向离岸市场迁移，以维持流动性供给。这一趋势表现为交易主体从境内转移至新加坡、中国香港、迪拜等地，依托当地相对宽松的监管环境继续运营。尽管面临更高的合规成本和技术壁垒，但该路径被视为当前环境下较为可行的延续性策略。
专家视角下的监管逻辑解读
从法律、技术和产业三个维度出发，多位专家对虚拟货币监管的深层逻辑进行了系统性分析。北京链通律师事务所王东梅指出，此次《通知》首次将虚拟货币相关业务活动明确界定为非法金融活动，标志着合规边界彻底收窄，行业”窗口期”正式终结。这一政策导向不仅覆盖境内运营主体，还延伸至境外交易所向中国居民提供服务的行为，形成全方位的法律约束。
北京大学学者刘昌用则从技术监管角度强调，《通知》通过强化金融机构与网络服务提供商的责任义务，构建了多层次的阻断机制。其核心目标在于切断虚拟货币在国内金融体系中的渗透路径，防止风险外溢。此外，政策操作性显著增强，明确了对OTC交易及个人间转让的限制，进一步压缩灰色地带。
工信部专家陈晓华认为，该文件体现了国家对虚拟货币产业的整体否定态度，旨在引导资源流向更具合规性和战略价值的区块链应用场景。未来监管重心或将由”围堵”转向”疏导”，推动区块链技术服务于实体经济与数字化转型。
虚拟货币监管的国际比较与趋势
1. 全球主要经济体的监管范式对比
全球范围内，各国对虚拟货币的监管模式呈现显著差异。美国采取”功能性监管”路径，通过证券法框架将部分代币纳入证券监管范畴，并由金融犯罪执法网络（FinCEN）对交易所实施反洗钱（AML）监管。欧盟则以《第五版反洗钱指令》（AMLD5）为基础，要求虚拟货币交易平台履行客户身份识别和交易记录保存义务。日本和新加坡采取相对友好的监管策略，通过牌照制度规范行业运作，鼓励技术创新的同时防范金融风险。
2. 中国监管模式的创新性特征
中国的监管路径体现出高度的审慎性和系统性。从2013年明确比特币非法定货币属性，到2017年全面禁止ICO，再到2021年十部委联合发文将虚拟货币相关业务定性为非法金融活动，政策逻辑逐步清晰：切断境内交易链条、阻断资金流动渠道、限制技术基础设施支持。这一模式不仅覆盖了传统金融监管范畴，还延伸至网络服务、支付通道和用户行为层面，形成多维度、全链条的监管闭环。
3. Web3.0时代金融基础设施重构展望
随着Web3.0技术演进，去中心化金融（DeFi）和链上治理机制对现有监管体系提出挑战。未来监管可能向两个方向发展：一是推动合规化的链上身份认证与智能合约审计机制；二是构建基于区块链的监管科技（RegTech）平台，实现交易可追溯与风险实时监测。在确保金融稳定的同时，如何平衡技术创新与合规边界，将成为全球监管机构共同面对的课题。